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2008年04月04日
地方財政改革の政治経済学―相互扶助の精神を生かした制度設計
■ 書籍情報
【地方財政改革の政治経済学―相互扶助の精神を生かした制度設計】(#1170)
小西 砂千夫
価格： ￥3465 （税込）
有斐閣(2007/07)
本書は、「近年の地方分権改革、小泉改革の下での三位一体改革、歳出・歳入一体改革の成果を踏まえて、さらなる地方財政改革を進めていくためには、どのような課題があり、それを解決するうえでどのようなビジョンが成り立つかを提示するもの」です。
著者は、地方財政を見通すときの観点として、
(1)自治体財政論：地方自治体における行財政運営の工夫
(2)地方財政制度論：国として地方財政制度をどのように仕組むことを通じて国全体の地域間バランスと地方自治の保障を両立させる観点
の2つがあると述べ、地方財政にとってのフィールドは、この2つの観点に対応して、
(1)地方自治体
(2)国（総務省自治財政局とそのカウンターパートとしての財務省主計局、経済財政諮問会議、自民党政務調査会など）
の2つがあると述べています。
序章「制度全体を見通す必要性と市場主義的改革への疑問」では、「一言で言えば、『改革課題の全体像を見えている者が少ない』ということが、現代日本の改革を難しくしている」と指摘しています。
そして、本書が、「今後は地方財政制度の規模を基本的に大きくし、もちろんそれに伴なう国民負担を伴なう方向で、地方財政制度を構想」しており、国税・地方税は別として、「増税が実現しなければ成り立たないものである」と述べています。
第1章「地方分権改革の系譜のなかでの三位一体改革」では、地方自治体地方財政のあり方を議論する場合の、「戦後的なパラダイムの転換」とは、「都市と農村のバランス感覚（つまりどこまで経済格差を是正すべきか）の変化という形をとっている」と述べ、1990年代半ばからの分権改革の動きは、「従来からあった戦後的自治の理念実現という宿題だけが原動力ではなく、それとは別の力が働いたからこそ実現した」として、「『都市と農村』のバランスが変化し、これまでの格差是正を行き過ぎと考える時代的雰囲気」を挙げています。
また、「増税に関する決断ができなければ、地方財政をめぐる不毛な議論は、根本的には解消できない」と述べています。
第2章「『受益と負担の一致』と財源保障のあり方」では、「あるべき地方財政制度」とは、「財源保障の範囲に十分留意した上で、一定の範囲で財源移転をしながら、団体によってさまざまなレベルの超過課税を実現するように、課税自主権を付与しながら過度の財源保障をしない姿である」、すなわち、「課税自主権を拡大し財源保障の範囲と内容を精査することが重要である」と述べています。
そして、問われているのは、「財源保障するかどうか」ではなく、「財源保障の対象と程度」であると述べた上で、「多くのエコノミストが共有する見方ほどには、地方交付税がモラル・ハザードの原因とは言えない」と指摘しています。
第3章「税源移譲と『東京問題』の克服」では、三位一体改革について、「地方財政が原因となった財政赤字の縮小を目指すという課題があり、その一方で、小泉内閣は増税ではなく歳出の合理化を優先させる原則に立ち、任期中の大型増税を封印していたことから、三位一体改革を進める上で、そのなかに財政再建につながる歳出の見直しを盛り込まざるを得なかった」と述べ、このことが、「地方財政計画の歳出の圧縮を促し、その結果として地方交付税（臨時財政対策再を含む）の縮減をもたらした」と解説し、結果として、「歳出と歳入の自治を拡大するはずの三位一体改革が、財政再建のインパクトに押されて、本来のねらいが十分に評価されない結果となった」と述べています。
著者は、「税源移譲は分権改革には資するが、一方、地方にとっては、地方交付税という財政運営の上の安全弁が縮小することになるので、それもまた大きな課題である」と述べています。
第4章「地方分権改革における三位一体改革の位置づけ」では、地方分権改革の課題として、
(1)国と地方の法的な関係
(2)国による地方への義務づけ・基準づけの廃止
(3)地方財源の充実
(4)行政体制整備（市町村合併や道州制）
の4点を挙げています。
また、小泉内閣が、「批判はあるものの、少なくとも変えられないと思われたものを変えてきた」ことについて、「三位一体改革も小泉首相のリーダーシップがあったからこそできたものである」と評している一方、「地方交付税という制度への評価」の姿勢は明確でなく、「財政危機の時代にあってなお税源移譲をすべきかへの判断」については、「国民負担率の引き上げという点を放棄していることで、財務省と総務省を引くに引けない状況に追い込んでいる」と述べています。
第5章「三位一体改革の過程と成果（2003年度）」では、「基本方針2003」が、「三位一体改革の実現に向けて相当踏み込んだ内容になっており、その後の議論の骨格を決めた部分である」と述べています。
また、いわゆる「地財ショック」について、「2004年度予算を編成する過程で、12月に地方財政計画の骨格である地方財政対策を発表し、そこで、地方交付税を対前年度6.5%減、臨時財政対策差異をも含めた分では12.0%減とするとした」と述べ、この2004年度の減額によるショックが「相当なものであった」理由として、
(1)相対的に見て2004年度の下がり方は、それまでの年度と比べて大きかったこと。
(2)地方交付税の減額が今後本格的に進むという心理的ショックを与えたこと。
(3)財政力格差が拡大して降り、小規模団体には平均以上の痛みがあること。
の3点を挙げています。
第6章「三位一体改革の過程と成果（2004・05年度）」では、国庫補助負担金についての地方6団体の改革案を取りまとめる上で、「特に難航したのは義務教育費国庫負担金であった」と述べています。
著者は、「国庫補助負担金改革は目標額をクリアし、税源移譲の目標額も達成し、施設整備補助金に風穴を開けたという成果はあったが、分権改革という意味では、決定的な成果は得られていない」と述べ、「もう一段の改革のためには、国の地方への関与のあり方を見直す場の設定が必要」であることが、「三位一体改革の限界であった」と述べています。
第7章「三位一体改革による量的縮減」では、地方財政計画の運営に関して、「まず地方財政計画で枠組みが決まって、その財源枠をいわば団体別に配分する感覚で地方交付税の『算定』が行われる」ということが、「なかなか実感されていない」と述べ、「地方自治体の感覚からすれば、地方財政計画（マクロ）と自らの団体の基準財政需要額（ミクロ）との関係は意外に見えていない」と述べています。そして、「基準財政需要額が決まっても、地方財政計画の歳出が決まるわけではなく、地方財政計画の歳入歳出に合うように、基準財政需要額を算定していくという手順で制度運営が行なわれる」ことを強調しています。
また、「算定の過程」から事後的に読み取ることができるのは、「地方交付税とはいわば統治の手段であって、総額として確保された財源を、どのように的確に配分するかの配分根拠である」と述べています。
さらに、「留保財源を経由する影響も深刻である」として、特に2006年度に関しては、
(1)地方税収が伸びているので、留保財源額が大きくなるだけ、地域間格差が広がる傾向がある。
(2)一般財源が伸びずに地方交付税が減っているので、交付税でカバーできる範囲が小さくなり、地域間格差の是正に制約が加わる。
(3)財源総額が変わらない中で、不交付団体が増えたことで、不交付団体と交付団体間の格差が拡大する傾向がある。
(4)決算乖離の是正で、投資的経費から経常費にシフトした部分が大きく、投資的経費のウェイトの高い地域の影響を勘案して、基準財政需要額の算定を行う必要がある。
の4点を挙げ、「これらの要素を打ち消すように基準財政需要額を決めることは容易ではない」と述べています。
第8章「量的改革としての歳出・歳入一体改革、質的改革としてのビジョン懇」では、竹中総務大臣の私的諮問機関として設けられた「地方分権21世紀ビジョン懇談会」の報告書が、
(1)政府によるガバナンスではなく市場による自治体監視を通じたガバナンスの強化
(2)ミクロの財源保障機能（実需に応じた財源の手当）の縮小
(3)地方財政計画の廃止を含むマクロの財源保障の機能（実務配分に応じた財源保障）の縮小
の3つの柱からなると述べ、このうち最も重要な点として、(3)の「マクロの財源保障の廃止または大幅な縮減」が透けて見えると指摘しています。
また、「長期では国と地方の税収比率を4対6に近い水準にすること」という点について、「そこで出てくるのは、いわゆる狭義の水平調整であって、富裕な団体の地方税を供出してもらって、それを自治体間の相互で配分し直すという仕組みが想定されていると思われる」と述べ、「それが内国の統治上望ましいといえるかは大いに疑問となるところであろう」とその難しさを指摘しています。
第9章「分権一括法・新型交付税・破たん法制：神野委員会とビジョン懇の対比」では、ビジョン懇の目指している方向性は確かであるとして、「神野委員会のように、これまでの経験として分権改革の困難さを踏まえつつ改革の成功を目指したものではなく、また現在の地方行財政制度のなかで、どのような分権的改革を、手順を踏んで進めるかに対する検討が十分でなく、成果を性急に求めすぎているといえるのではないか」と指摘し、その原因として、「地方行政制度や地方財政制度のこれまでの制度運営に対するイメージが、ビジョン懇の最終報告では共有されていない」ことを挙げています。
著者は、「どこまで分権化すべきか、どのような分権改革ならば許容できるか、ということが今後具体的に詰められるべきであって、集権的なものを分権化すれば言いという単純な議論は、分権改革が緒に着いていない時点ではありえても、現在のような改革が一定程度進んだ状況ではすべきではない」と述べたうえで、「三位一体改革が終わった頃から、全国知事会に対するマスコミの風当たりが強くなっている」点について、「有り体に言えばもっと激しく闘えという声がマスコミにもつよく、その論調は根強い」が、「一定の花で改革が進んだ状況では、改革の具体的内容によっては、地方6団体の中で厳しく利害が対立する部分が出てくる」点を指摘しています。
第10章「地方交付税における財源保障のあり方」では、「地域主権、あるいは地方主権」という言い方は、「一種の勢いのある言葉であって、それは論理的なものとは考えにくい」と指摘し、地方分権とは、「いかに統治する枠組みを作るか」という問題であり、「国が権限・権能をどこまで地方に配分すべきか、その結果として、国は地域バランスをどこまで図っていくかという観点で考えなければならない」と述べています。そして、「全国各地の自治体に、事務配分に相応しい財源を衡平に付与するかという問題意識で地方交付税のあり方を考えることは、統治の課題である」として、「地方交付税を理解しようと思えば、国の側に立って制度運営のあり方を考えることが必要になる」と述べています。
また、現行の地方交付税の性格として、
(1)国税を財政力格差を勘案して配分する仕組み
(2)厳密に財源を保障する仕組み
(3)国庫補助負担金などの特定財源がなくても地方交付税だけでも財源保障はできる
(4)留保財源の部分を通じて、事実上の財政力格差を内在させ、完全には財政力を均てん化させない
(5)国が地方に原則一律に事務配分ができるフリーハンドを確保させている
の5点を挙げ、このうち(5)に関しては、「わが国の戦後の地方自治の展開では、トレンドとしては、基本的に地方に多くの行政サービスの提供を任せて、都道府県には権能差は原則としてなく、市町村では町村と一般市との間では権能差はほとんどない状態が続いている」ことを可能にしているのは、「地方交付税で財政調整ができるから」であり、その結果、「地方交付税の依存度が高い状態で推移してきた」と解説し、「事務配分の結果として地方交付税があることを基本に発想し、一律な事務配分を是とするかを含めて、今後は考えていくべきである」と述べています。
第11章「地方交付税の真の問題点と改革のあり方」では、地方交付税について、「総務省がお手盛りで根拠を定めており、地方を甘やかせているという感情論」や「地方財政計画の歳出規模や地方交付税の規模が、総務省の省益に適うという批判」があるという印象論の背景に、「地方財政計画の内容についての無関心がある」と指摘しています。
そして、地方交付税の制度運営の歴史を振り返った上で、「国税収入の一定割合と地方財政としての財政需要と一致させることは、極めて難しいことである」と述べ、「地方交付税制度の欠陥」は、「地方財政計画の歳出と歳入をリンクさせる仕組みが完全には確立されていないところにある」と指摘しています。
著者は、「地方交付税制度には、制度としてそれほど瑕疵はない」が、「財政収支を均衡させるには、成長経済でない限りとても無理という現実がある」と指摘しています。
第12章「税源移譲に伴なう地方税改革のあり方」では、「税源移譲に伴なって、所得税と個人住民税の改革を抜本的に進めることが問題提起されている」が、「地方財源の充実強化を行なう場合に最も深刻な問題は、税源の偏在であって、それを無視して地方税の増収を図ると、不交付団体に税収が集まりすぎて地方交付税で調整できなくなる『東京問題』」や、「財源に乏しい団体の交付税依存度が増してしまう懸念もある」と述べています。
そして、「税源移譲が進んだことは、小泉政権における分権改革における輝かしい成果である」が、税制に関しては「国税と地方税における個人所得課税の役割分担の明確化と、所得課税としての制度の抜本的改革」、長期地方財政ビジョンにおける税負担率のあり方に関しては、「税源移譲ではない地方消費税の充実強化という総務大臣が打ち出したビジョンを実現させるかという問題」という「大きな課題を突きつけている」と述べています。
第13章」「道州制・市町村合併と地方財政改革のあり方」では、「道州制などの今後の地方自治制度改革では、都道府県の性格づけを確定させることが要となる」として、「都道府県を法的には自治体都市ながら内実を伴なわなかった戦後的自治の枠組みを再考することから始めなければならない」と指摘しています。
そして、「道州制とは『くにのかたち』を決めるものである」として、「道州制の必要性として行政改革の観点だけが前面に出ることは決して適切ではない。あくまでも、事務配分の変更を伴なう国家権力のあり方に関する議論として深めていくべきである」と述べています。
第14章「地方債の協議制移行で何が変ったか」では、2006年度から急激に進んでいる地方債制度の改革として、
(1)許可制から協議制への移行と、それに伴なう実質公債比率という新しい財政指標で、協議制の下での許可団体の適用や起債制限が行われるようになった。
(2)公募債の統一条件交渉の廃止
の2点を挙げた上で、協議制移行をめぐって考えられるポイントとして、
(1)地方分権改革の文脈の中での意図
(2)自治体の起債環境をどのように変えるのか
(3)地方債の安全性はどのように変わるのか
(4)起債管理能力をどのように自己判断すべきか
(5)財政運営の長期的視点を確保する財政分析の手法をどのように確立すべきか
の5点を挙げています。
第15章「金融市場の論理と地方債のあり方」では、地方債という金融的手段について、「資金がタイトであった時代の感覚が強く、地方債のメニューを細かく分けて、資金を割り当てることで財政措置とするという姿勢で制度運営がされているが、地方債引受けの政府資金のウェイトが小さくなればなるほど、実際に資金を割り当てている部分が小さくなっている」と指摘し、「調達の自由度が高まれば、むしろ地方債を総額として管理指定償還能力を維持し、調達期間を変えることなどを通じて、調達金利を下げたり償還のピークを低くするような地方債管理政策が必要となる」と述べています。」
第16章「資金繰りと償還能力を踏まえた地方債の発行管理のあり方」では、「一般財政については、発生主義で場襤褸シートや行政コスト計算書を作成しても、新たにできる財政分析の範囲はそれほど多くないと言える」と述べた上で、「経常と投資を厳密に区分すると、いわゆるダブル・バジェットの形となる」と述べています。
また、地方財政運営において用いられている、
・実質収支比率
・起債制限比率
・経常収支比率
の3つだけでは、「財政状況を網羅的に捉えるという意味では限界がある」と指摘し、「特に、ストック関連データを使った財政指標がほとんどない」と述べています。
第17章「再生（破たん）法制導入の課題とその姿」では、夕張問題や、地方債制度改革によって、「実のところ厳しく問われるのは、総務省と自治体との関係である」と指摘し、総務省が、「自治体に対して法的権限の範囲で規制を行なう者」である一方で、「地方の利益を代表するものとして、地方の財政運営を可能にするように財源を確保するという側面」があることを指摘しています。
また、再生法制（地方財政健全化法）の健全化判断比率である、
(1)実質赤字比率
(2)連結実質赤字比率
(3)実質公債費比率
(4)将来負担比率
の4つのうち、最も大きなインパクトを与えると予想されるのは、(2)の連結実質赤字比率であると述べています。
第18章「これまでの地方分権改革を踏まえた地方財政改革のビジョン」では、著者が考える「改革の7つのポイント」として、
(1)地方財政計画：総額の収支均衡のメカニズムの導入
(2)国庫補助負担金：事務事業の見直しを深化させて
(3)地方交付税：マクロとミクロの財源保障の違いを明確に、算定はむしろ精緻に
(4)市町村の財政構造：財政力格差の容認と権能差の拡大
(5)都道府県の財政構造：市町村補完の観点と東京都のすがた
(6)地方税：移譲ではない負担率の引上げと超過課税の活用
(7)地方債：いっそうの市場化と発行管理能力の向上、財政再建団体制度の強化
の7点を挙げています。
そして、新分権一括法が、「義務づけ・基準づけの見直しを通じて、地方財政計画や地方交付税の基礎となるものを弱めようとする効果が期待されているように思える」とした上で、「義務付け・基準づけが緩和されても、国が地方に事務配分をしている以上、地方財政計画も地方交付税もなくなることはない」との見方を示しています。
「おわりに：時代的風潮との折り合いのなかで発想すれば」では、「地方に任せよ」という時代的風潮が、「中央省庁の官僚に対するバッシングと結びついている」と指摘した上で、「地方により多くの仕事を任せ、国から切り離していくことは都市を主役に農村を脇役にすることであって、都市と農村のバランスを分権改革の構図の下で変えることになる」と述べ、「少なくとも制度設計に関わる者は、改革が持っている効果への自覚が必要である」と指摘しています。
本書は、地方分権がどのようなパワーバランスの下で進んでいるのかの理解の一助となる一冊です。
■ 個人的な視点から
本書はさすがにボリュームもありましたが、読み応えもたっぷりでした。この4月に財政担当になってしまった人など、現在の地方財政が抱えているさまざまな問題を押さえておきたいという人にとっては、少しハードルは高いかもしれませんが、頑張って読んでみて損はない一冊です。
■ どんな人にオススメ？
・現在の地方財政をめぐる諸問題を押さえておきたい人。
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竹中 平蔵 『構造改革の真実 竹中平蔵大臣日誌』 2007年11月05日
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持田 信樹 『地方分権の財政学―原点からの再構築』 2007年03月15日
■ 百夜百マンガ
【鋼鉄ジーグ 】外で関節のところが磁石になった鋼鉄ジーグのおもちゃで遊んでいると、いつの間にか磁石の周りに砂鉄が集まってしまい、関節が滑らかに動かなくなった記憶があります。
投稿者 tozaki : 2008年04月04日 22:00
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