時事通信社「地方行政」掲載前草稿

　 連載・英国の地方行財政改革に学ぶ(5)
新しい自治体像を求めて−ブレア政権の地方行政サービス改革

稲沢克祐
（群馬県庁）

　

　１８年間にわたる保守党政権は、二大政党制をとる英国においては異例の長期政権であった。したがって、１９９７年の選挙の時に保守党は「政治から遠ざかって久しい野党労働党はすでに政策立案・遂行能力を失っている」とキャンペーンを張った。しかし、そんなことはなかった。過去数年の地方選挙で快勝を続けていた労働党は、地方の声を吸い上げながら施策を練っていたのだ。そこで、９７年５月の選挙で大勝するとすぐに、地方関連改革を進めていった。

　まず、スコットランドとウエールズでの地方分権とイングランド地域機関の設置を提案して、住民から指示を受けた（第２回の「英国版廃藩置県、そして連邦制へ」を参照）。この改革は国と地方との関係、さらには「ＥＵ（いわば国家共同体）―国―地方」の関係を捉え直す大規模な機構改革であると言ってよい。

　次にブレア政権が取り組んだ地方改革は、「いかにすれば質の高い住民満足重視の行政サービスを提供できるか」というサッチャー政権以来の「行政サービス改革」をさらに進めるものであった。これが「ベスト・バリュー（Best Value）」である。

労働党は、ＣＣＴ（強制競争入札。第４回「英国の自治体の経営原理」を参照）の廃止を約束していた。そしてブレアが政権に就いた直後の１９９７年６月にヒラリー・アームストロング地方自治担当相は、ＣＣＴに代わる施策として「ベスト・バリュー」の骨格を発表した。

劣悪な自治体は廃止も

　ベスト・バリューについては後述するが、地方自治体が最も注目し、心配し、情熱を傾けているのが「行政評価をどうするか」というテーマであった。なぜなら、ベスト・バリューの推進に並行して公表されたパンフレット「地方自治体の先導役となって―地方自治体のための新しいビジョン"Leading the way - a new vision for local government"」の中で語られたブレア首相の地方自治体観は次のように手厳しかったからだ。

　同ビジョンでブレアは、「地方自治体が地域住民にとって魅力的な存在となるよう努力しない場合は、地方自治体に代わって民間企業やボランティア団体に地方の行政サービスを実施させる」と言っており、政府から見て劣悪なサービスを提供している地方自治体は廃止もあり得ることを示唆している。

　そこで、何をもって「努力していない」と判断されるのか、ということが地方自治体の関心の中心になるのも当然であり、その答えも明白であった。「行政サービスをどのように評価するか」であった。実はすでに、メージャー政権が打ち出した「市民憲章」により監査委員会（Audit Commision。監査手数料により運営される独立採算組織）が既に９４年度から全国の地方自治体を対象に「業績評価（パフォーマンス・インディケーター）」を行っている（第４回「全自治体を一挙公開する業績評価」の項を参照）。

　

「業績評価」を「評価」すると

　メージャー政権時代に導入された自治体対象の業績評価も５年目にはいり、英国では、業績評価自体に対する「評価」も見られるようになってきた。

　まず、業績評価を導入した成果については、自治体の立場に立てば弱点を知るツールとなっていることが挙げられる。図表１６でも明らかなように、一覧で並べられて下位に置かれれば、誰も穏やかではない。民間部門と異なりお互いの競争が働かない世界に、擬似的だが競争を促しているとも受け取れる。住民の立場に立てば、客観的な情報に基づいて、自治体のサービスを検討し議論することができる（１）。

平均点が”免罪符”に

　では、業績評価の問題点についてはどうか。業績評価の「手法」に関する問題と効果に関する点を分けて、まとめてみたい。

　業績評価の「手法」については、弱点の洗い出しはできるものの「なぜ、数値が低いのか」までは答えていないことであろう。このことに関連して、自治体のサービスを年ごとに比較するときに、自治体の力では操作が不可能な様々な要因―たとえば人口構成の変化―が考慮できていない点も挙げられよう。

　一方、業績評価自体の「効果」はどうか。「業績評価を導入して果たして自治体のサービスはよくなったのか」は最も知りたいところだ。

　英国のある地方自治体向けの専門情報誌に次のような記事が出ていた。「業績評価で下位に一度でもランキングされてしまった自治体は、その分野でがんばって成績を挽回している。この点で業績評価は有効だ。だが、問題は平均のところの自治体である。顔ぶれが変わらない。つまり、平均点に甘んじて努力を怠っているのではないか。」（２）該当の自治体には耳の痛い指摘だろうが、確かに図表１５にもあるように、平均のところに線が引かれていて、これが免罪符となっているようにも見える。

　

「ベスト・バリュー」の登場

「住民の満足を中心に考える」という市民憲章の精神やその具体的なツールのひとつである業績評価については、ブレア政権も評価している。だから、そのまま続行をしているのだが、ＣＣＴの廃止とともに打ち出した「ベスト・バリュー」では、住民満足やＶＦＭの達成のために新たな展開に入ろうとしている。

　そこでまず、９８年３月に公表されたグリーンペーパー（以下、「協議書」）「ベスト・バリューによる地方政府の刷新、地方政府サービスの向上」（３）をもとに、「ベスト・バリュー」とはどんな施策なのかを見てみよう。

　ベスト・バリューという言葉はここでは施策の名称でもあるが、自治体が目指す最終目標を端的に表現していると言える。バリュー・フォー・マネーでお馴染みとなっている「バリュー」を「住民の満足感」と解釈すれば、「ベスト・バリュー」とは「最高の住民満足を達成する仕掛け」になるだろう。この仕掛けについて協議書は次の６つに整理している。

ベスト・バリュー達成の６つのポイント

�@　達成目標を明らかにして、目標の達成方法を明確にすること

　　達成方法の設定には住民との協議が必要であり、また、目標設定において地域と協議をすることは、後の業績評価の尺度を決定するのにも有効である

�A　各地方自治体においては、４、５年のサイクルで行政サービスの全分野の業績を見直すこと

　 業績の見直しは、当該地方自治体で最も弱い分野からまず行う。評価はサービスごとに行っていくが、関連する分野間での業績評価も重要。たとえば、　　青少年犯罪と地域の安全については、相互に関連づけて評価することも必要。

�B　業績の見直し（パフォーマンス・レビュー）の着眼点

　　・基本的事項：なぜ、当該サービスが必要なのか、なぜ、この方法でサービス提供をしているのか
　　・比較：他自治体との比較、時系列比較は有効。現行の業績指標（パフォーマンス・インディけーたー）によってもよいが、自治体ごとに指標を開発することが望ましい。ただし、自治体全体ついて３Ｅを評価する指標は、政府が決定する。
　　・協議：地域（コミュニティー：サービスの利用者、納税者、地域の事業者）との充分な協議が必要。
　　・競争：競争原理や市場化テスト（サービスをする前に、まず民間でできないかと考え、できないという結論が出た時のみ公共部門が直営で行うこと）は必要。パートナーシップも重要な要素である。

�C　毎年、地域業績計画を発行すること

　 地域業績計画に盛り込まれる内容：・達成目標、・達成結果、・将来戦略

�D　監査

外部監査機関である監査委員会による監査は、ベスト・バリューには不可欠である。監査委員会にあっては、いままでよりも一層幅広い監査技術が要求されるので、監査専門家だけでなく、当該行政分野の専門家と一般住民の３者で構成される監査連合体を結成することが必要。監査の着眼点は次のとおり。

　　・地域業績計画に書かれている業績は正確に測定されているか。
　　・地域業績計画の目標は、協議が適正になされたうえで設定されているか。
　　・計画は現実的なものか。計画を実行できるだけの十分な資金があるか。

�E　是正措置

　　失政の続く自治体にあっては、国の関係省庁が介入して是正措置をとることができるようになっていること。

　さて、このようにベスト・バリュー達成のフレームを整理した後、今度は、白書「住民との協力により地方自治体の刷新を」（４）を公表して、より具体的に目標値や方法を例示している。

失敗すれば機能停止も

　まず、個々の地方自治体の達成目標を、「上位２５％以内に入っている自治体の水準に５年後には追いつくことを最低目標とする」とした。ずいぶん明確で厳しい目標だ。さらに、サービスの改善に失敗した自治体の運営には、大臣が介入する点についても具体的に例示してきている。つまり、強制的に改善計画を作成させること、民間委託をさせること、その地方自治体の行政機能を停止させることである。「機能停止」を出されて地方自治体は驚いた。「これではＣＣＴのリインカーネーション（reincarnation＝再生）ではないかと」（５）

　白書はさらにベスト・バリュー達成のコンセプトを簡潔に「４つのＣ」として示した。４つのＣとは、挑戦（challenge）、比較（compare）、協議（consult）、競争（competition）だ。目標設定→実施→業績の見直し→監査→事業計画の作成→目標設定と繰り返される行政事務の各ステージでこの４つのＣをいつも念頭に置こうということだ。

　目標設定の明確化に続いて、業績不振の自治体への是正措置の厳しさから、「では、どうやって業績を評価するのか」が大きな話題になるのは当然である。白書は、監査委員会による全国一律の指標の作成を示唆する一方で個々の自治体に独自の指標を作ることを促している。とは言ってもなかなか独自の指標など作れないものだから、地方自治体協議会作成の指標や民間企業で使われているＩＳＯ９０００などを採り入れてみることも自治体のカルチャーを変革するにはよいのだろう、と進めている。

　さて、昨年の４月からすでに募集済みのパイロット自治体がベスト・バリュー施策の試行にはいっている。今後の予定については、２０００年３月までの２年間を試行期間としており、政府はこの試行の成果を見て制度の詳細を決定することになっているが、各方面から中間経過報告がされるだろうと思う。日本の自治体の行政サービスを見直すときには、このベスト・バリューの試行結果は大変参考になるのではないだろうか。

　

英国の地方改革、４つの教訓

　これまで５回にわたって英国の地方行財政改革について述べてきた。その中から、日本の行財政改革を進めるにあたって学ぶべきはどんなことだろうか。

　第１に、改革は常に住民の意思とともに進めていくこと。県をなくしてしまう一層制改革はドラスティックであったが、住民の意向調査を繰り返しながら進められていた。改革の名のもとに住民が忘れ去られているのではなく、何を目指してこういうことをやっているのか、常に説明しながら、住民の指示を確認しながら実行する姿勢だ。さらにこの姿勢がはっきりしているのは、スコットランド・ウエールズの地方分権やロンドン県の復活について、住民投票を実施していることだ。住民の指示があれば、スコットランドのように国税の課税権の一部まで国から移譲させることができるのだ。

　第２に、地方の税源を増やすこと。サッチャー政権が行った財源の中央集中により、英国の地方税は自治体の全収入の２割を下回った。これでは、中央の財政政策により一喜一憂せざるを得ない。また、収入を抑えられているだけでなく、キャッピングにより支出額まで中央が上限を決めてくるのだから財政の自主性などありはしないようだ。

　さて、財政面では自治体はこれほどまでに締め付けられていながら、ある種の自由な雰囲気が感じられる。一つには、「横割り」ゆえに裁量権が広いということがある。さらに、現実的な面でうらやましく感じた経験をひとつ。ロンドンのエンフィールド区で「国への補助金申請」について財政担当官に聞いてみた。彼は、１枚の紙を渡して、「これだよ」と言う。児童手当なら、児童１人にいくらと補助金額が決まっているから、ここに児童数を記入すると補助金額がこのとおりわかる、という説明だ。自治体全部の補助金がこの１枚に書かれていた。もちろん、申請額＝交付額である。こうした運用面での柔軟度は、日本に比べると理想と見たい。財政危機が国も地方も叫ばれている今日、大規模な税源の移譲がかなわないならば、使い道に定めのない「一般財源」を増やすことが必要だろう。

経営感覚を養う

　第３には、地方自治体に経営感覚を導入することである。「自治体における経営感覚」とは何なのか。ある人はコスト意識だと答えるだろうし、いや効率性の追求だと言う人もいれば、住民の満足度の向上を真っ先に挙げるかもしれない。誤解を恐れずに言えば、日本なら３,３００余の自治体にそれぞれの「経営感覚」があってよいのだと思う。

　英国の自治体関係者と話していると「マネジメント」とか「ビジネス」という言葉がよく飛び出す。マネジメントをテーマにした自治体のコンペを傍聴したことがある。各地方の予選を勝ち抜いたチームが自らの「経営改善」を競い合う。「何が問題で、どうしたら、結果がこんなによくなった」というフォームで発表し合う。審査員は地方自治体向けの広報誌の編集者やコンサルタントだ。決して批判はしない。ただ、どこが良いかを指摘する。聞いていて感じたのは、「マネジメント」という言葉の中にそれぞれの思いが込められていることだ。

　また、このようなコンペの場が自治体同士の情報交換の場になっている。英国の公務員は自治体を転勤しながら昇進していくので、自らいろいろな自治体の取り組みを体験している。それに加えて、「経営」ひとつをとってもこういった盛んな情報交換の場がある。さらに、「地方自治体経営協議会（Local GovernmentManagement Board,LGMB）」という公的機関もあり、マネジメントについて研究・教育活動を行っている。

　第４に、住民の満足度の向上が改革の最終目標であることを意識すること。かつては、「どこに住んでも同じ」ような行政サービスの提供に向けて、英国の自治体も努力していた。だが、ナショナルミニマムを達成して、次なるゴールは「このまちに暮らしてよかった」と思わせるサービスの提供を目指すべきだ。それには、住民のニーズを的確に把握することにとどまらない。「あなたの暮らしているこのまち」を強調することも大切だ。英国では「わがまちの暮らしやすさ」を住民に訴える時に他の自治体と比較する。「となりの○○市はごみ収集がこの程度なのに、わが市はこんなに頻繁にしています。」こうした宣伝をして住民の理解を取り付けながら、一方で行政目標の設定や行政評価において住民を巻き込んでいく。

　

真の「地方政府」を目指して

　最後に、率直な感想と私見を補足させていただく。

　英国駐在は、カルチャー・ショックから始まった。公選の知事がいなかったり、県がなくなってしまったり、隣の区の人より３倍の地方税を払っていたり、それはもう次々と。

日英の”相違”と”一致”

　ショックはすぐに、「何故、このような制度なのか」という疑問に変わった。知りたいという思いで、地方自治体や関係団体に出かけていってはインタビューをしたり、英国の地方公務員対象の勉強会に参加したりしていくうちに、そもそも英国は日本とはもともと違うのだ、という当たり前の認識を持つようになった。さらに、この思いは、ある日、警察官募集のポスターを見て強まった。このポスターには、２人の警察官の取締り活動が写っており、それぞれに「この人は警察官」「この人はボランティア」というキャプションがついている。英国では警察官もボランティアなのである。

　行政の仕事の隙間をボランティアが十分に埋めている・・・。住民の意識もそもそも違うのだ、という感慨に至った。こういう感想は、英国の事情に触れた日本の行政マンの多くが持つに違いない。そして、英国に限らず、欧米諸国を行革先進事例ととらえると、全てが素晴らしく見えてしまう現象にも陥ることがあるのは否定できないだろう。

　さらに、カルチャーショックを受けた思い出をもう一つ。滞在１年後の４月、イングランド南部の町チチェスターのパリッシュ（教会教区）議員と話しをした。彼は、「私たちには、個人でできることは個人でやる、という心構えがあります。個人でできないときは家族で、家族でできなければ隣近所力を合わせて、それで無理ならコミュニティーで、もっと大きな問題は、ディストリクト（市）で、さらにはカウンティ（県）でやります。」と述べた。

　簡単な言葉で「自己責任の原則」と「補完性の原則」が英国の地方自治の根本にあることを語ってくれたのである。だがこの考え方は、実は、古くから日本にも根ざしていたはずのものだ。全く違うと考えていた日英の地方自治が、根本のところで同じなのだと気づき、振り子がちょうど元のところに戻ってきた気がした。

　滞在中、多くの自治体を訪問したが、日本の地方自治制度、財政制度についてよく質問を受けた。すると、こちらの答えに、賛嘆の声が返ってくることがよくあった。「公選首長が１００年以上前からいたなんて、先進的だ」、「日本の自治体は規模も権限も大きく、まさに地方政府だ」。こうして、日本のことを英国人から誉められると、日本の自治体が秘めているポテンシャルが見えてくる。

５０年以上続く日本のリストラ

　また、よくみてみると、サッチャー改革以降、英国の自治体は、財源の中央集権化と仕事の現場への移譲（分権）が同時進行している。財源は国にがっちりと抑えられてしまっているし、支出についての抑制権を国が留保している。それでいて、一層化に代表されるように、実際の仕事は、できる限り住民に近いところへ、という分権化が進められている。英国の地方行財政改革は、集権と分権とをミックスしたものとも言える。

　この説明を聞いたある民間企業の人は、こう言った。「財源は中央（本社）に集中して、執行を地方（現場）に任せる。これこそエージェンシーの発想であり、まさに民間のリストラの手法だ。」確かに、サッチャーが登場した時代は、英国のリストラが国の浮沈をかけた課題だった。ということは、日本は、財源中央、執行地方という戦後のリストラ状態を５０年以上も続けていることになる。その不自然さと制度疲労が今現れているともいえる。

　英国では、１８年間におよぶサッチャー・メージャー保守党政権でリストラが図られて、経済が上昇基調に向かい、財政は均衡化を達成した。再建成った英国を引き継いで次に登場した労働党では、メージャー政権中に着手された、「サービスの質」と「住民満足」に焦点を当てた改革をさらに押し進めようとしている。労働党は、「欧州と地方の重視」を全面に掲げ、スコットランド議会やイングランド地域機関の創設など、地方分権の動きもめざましい。真の分権国家に向かい、見渡せるゴールは、「『ヨーロッパ連邦』の中に自立した地方政府が存在する英国」だろうか。

　伝統と歴史を重んずる国の改革は、想像を超えてラディカルで真に迫るものだった。「競争原理」や「住民満足志向」、「パートナーシップ」など英国から学ぶべき改革のメニューは多い。日本の国と地方が財政危機にある今日、是非、真剣に取り入れていくべきことだと思う。

　一方で、日本の自治体は、もっと自信をもってもよいのではないか。今の制度には、先進的であり他の国の模範となるものもたくさんあるのだから。英国の事例などに学びながら、今そこにある危機を乗り越えていけば、日本の自治体こそ真の「地方政府」になることができるだろうと確信する。

　

注１）George Boyne, Comparing the Performance of Local Authorities:An Evaluation of the Audit Commission Indicators, Local Government Studies vol.23 Number 4 Winter 1997, p41

注２）Don't crowd the middle ground, Local Government Chronicle 27 March 1998

注３）Consultation Paper, Modernising Local Government Improving Local Services through Best Value, March 1998

注４）White Paper, Modern Local Government in touch with the people, July 1998

注５）Richard Vize, "Bills overload risks CCT reincarnation", Local Government Chronicle 3 October 1998

　

［参考文献］

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・上山信一「行政評価の時代」（ＮＴＴ出版　１９９８年）

・英国大蔵省『国家予算協議書（Pre-Budget Report）』（１９９７年１１月）

・英国大蔵省『財政説明・予算報告書（Financial Statement and Budget

Report）』（１９９８年３月）

・英国環境・交通・地域省緑書「ベスト・バリューによる地方政府の刷新、地方政府サービスの向上（Improving Local Government Services through Best Value）」（１９９８年３月）

・英国環境・交通・地域省白書「住民との協力により地方自治体の刷新を

（Modern Local Government In Touch with the People）」（１９９８年７月）

・カムデン区役所「キングスクロス、ロンドンに新たな地域の創生を。単一地域振興補助金執行計画」（Camden LBC, King's Cross A New Quater for London, Single Regeneration Budget Delivery Plan, January 1996）

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・兼村高文「イギリス地方財政と地方債」（地方債月報　１９９７年１２月号）

・兼村高文「イギリス政府の資源予算・会計をめぐって（上）（下）」（地方財務１９９８年１月号、２月号）

・公田明「日本の社会資本整備におけるＰＦＩの導入（上）（下）」（地方債月報　１９９８年８月号、９月号）

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・（財）自治体国際化協会『英国の地方財政の動向』（１９９８年）

・神野直彦、金子勝編著『地方に税源を』（東洋経済新報社　１９９８年）

　・『世界の財政再建』（敬文堂　１９９８年）

・竹下譲、佐々木敦朗『イギリスの地方税』（梓出版　１９９５年）

・星野　泉「イギリスの地方財政」『現代の地方財政』（有斐閣ブックス　1992年）

・星野　泉「カウンシル・タックスの制度的研究」『明星大学経済学研究紀要第７巻第１号』（１９９５年）

・Tony Byrne, Local Government in Britain, 6th ed., 1994

・山口二郎「イギリスの政治　日本の政治」（ちくま書房　１９９８年）

・横田光雄「英国における街づくり―強力な権限を持つ地方団体―」（地方財務　１９９７年６月号から８月号連載）